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In crisi per sempre? L’Europa fra ideali e realtà
Le tante crisi — la crisi economica, la crisi a fronte delle migrazioni, la crisi dinanzi agli attentati terroristici — si combinano in una unica grande crisi che tende a compromettere il progetto di integrazione europea. Nonostante la costruzione europea si sia caratterizzata sin dall’origine come un ideale, essa non ha mai avuto — o teso ad avere — un modello. Questo paradosso, a cui se ne aggiungono molti altri, è alla base della distanza fra ideale europeo e realtà dell’esperienza europea.
La crisi politica
Da anni, a livello nazionale ed europeo, la «crisi» sembra pervasiva e permanente. Senz’altro c’è una inflazione semantica ma, soprattutto, c’è un sisma che scuote i fondamenti della politica: il modello «westphaliano» nel quale Stato e territorio sono la «culla naturale» della democrazia è messo in crisi dalla globalizzazione dei mercati, degli scambi e dei fenomeni transnazio- nali. La politica non è piu il luogo dove si prendono le decisioni che contano per i cittadini. La disaffezione dei cittadini si manifesta sia con la protesta (voice) sia con la «fuga» (exit) attraverso fenomeni come l’astensionismo, la volatilità elettorale, la preferenza per i movimenti populisti. La congiunzione di questi fenomeni produce una trasformazione radicale della democrazia: la crisi è la manifestazione di questo cambiamento ancora incompiuto.
Il doppio cappello dei governi fra Stati e Unione europea
L’autore si propone di illustrare gli aspetti istituzionali dell’attuale crisi dell’Unione europea attraverso l’analisi del ruolo cruciale giocato dai governi nazionali nell’assetto europeo nonostante la risalente immagine popolare di «Bruxelles» come sede di un’inaccessibile tecnocrazia. Questa posizione dei governi, che ha a lungo vanificato l’esercizio dei congegni di responsabilità nell’ambito dell’Unione, non è più praticabile dopo che la crisi dell’eurozona ha dimostrato il ruolo cruciale del Consiglio europeo nell’adozione delle decisioni di politica finanziaria. Lo dimostra il fatto che il malcontento degli elettorati nazionali verso l’Unione si rovescia direttamente contro i partiti tradizionali attraverso la massiccia ascesa dei partiti populisti.
La crisi dell’euro e le sue conseguenze
The article analyses the crisis of the Euro and its institutional implica- tions. The crisis is due to external factors, although the Eurozone’s institutio- nal system has magnified its contradictory effects. This institutional system is rooted in the compromises of the Maastricht Treaty. The first compromise concerns the distinction between the Economic and Monetary Union (EMU or Eurozone) and the countries that decided to opt out of it. The second compromise regarded the very structure of the Eurozone, which was organi- zed around a supranational monetary policy and nationally controlled econo- mic policies, although coordinated within the European Council and the Council of the European Union. Thus, the EMU’s economic policy has been managed by an intergovernmental model of decision-making. With the crisis, this model has been called into question. The supranational monetary policy has entered into conflict with national economic policies, thus soliciting pressures for an intergovernmental centralization of the latter (through new intergovernmental treaties and legislative measures). This article presents a critical argument against such intergovernmental centralization, arguing that it is necessary to consider a different model of economic governance, a model that can be pursued if a clear institutional differentiation is established between the Eurozone and the countries that have opted out. This would certainly require a revision of the Treaties, although there appears to be little political consensus for this.
La crisi del debito pubblico
Il testo affronta il tema dei provvedimenti atti a gestire le crisi debitorie degli Stati. Il complesso dei provvedimenti adottati per affrontare la crisi del debito ha investito, in parte, la regolazione esistente rendendola più stringente, in parte, ha previsto nuove regole e nuove funzioni, come quella di salvataggio degli Stati, affidata a un Meccanismo di stabilità finanziaria e ha costituito nuovi soggetti, dilatando il quadro organizzativo. L’insieme di questi provvedimenti non ha prodotto, tuttavia, i risultati sperati e, oggi, la governance finanziaria, disegnata dalle norme, appare orientata a fondare il processo di integrazione su un’attenuazione del rigore finan- ziario e sul ricorso a una supervisione finanziaria più flessibile.
La crisi e le nuove amministrazioni
Le discipline europee sulla finanza privata, adottate dopo il 2008, rappre- sentano un punto di osservazione importante per analizzare i mutamenti delle amministrazioni europee e nazionali e delle regole che le disciplinano, dopo la crisi finanziaria. L’articolo illustra i caratteri di queste discipline, la loro incidenza sulle relazioni tra le amministrazioni europee e tra queste e le amministrazioni nazionali. Si conclude, da un lato, che le discipline europee della finanza privata confermano alcuni tratti importanti del processo di inte- grazione economica dell’Unione europea, e, in particolare, quello di servirsi per la sua espansione e il suo consolidamento delle amministrazioni e del diritto amministrativo; dall’altro lato, che esse rappresentano una ulteriore espressione del processo di progressiva centralizzazione, articolazione e complicazione del sistema amministrativo europeo.
La crisi di legittimazione e di capacità amministrativa dell’Europa
La crisi europea ha molte dimensioni. Una di queste, anche se spesso trascurata, è amministrativa. Ed è duplice. Da un lato, l’amministrazione europea soffre di una crisi di legittimazione. È rimasta lontana dai cittadini. Si è sviluppata senza un coerente disegno «industriale». Le sue regole di azione sono ancora molto frammentate, come mostra chiaramente la mancanza di una disciplina generale del procedimento amministrativo europeo. Dall’altro, le autorità nazionali attraversano una crisi di capacità amministrativa. L’insuffi- cienza degli investimenti in risorse umane e tecnologiche riduce le loro performance e rende difficile il corretto adempimento delle obbligazioni comuni. L’articolo offre una spiegazione di questa doppia crisi amministrativa dell’Europa e suggerisce alcuni possibili rimedi.
La crisi dei confini
Negli ultimi mesi, la crisi dei migranti e la minaccia terroristica hanno indotto numerosi paesi dell’area Schengen a reintrodurre i controlli alle fron- tiere interne. L’Unione ha reagito riformando aspetti chiave del regime dei confini. Sul versante esterno, per effetto del c.d. metodo hotspot e della disciplina della Guardia costiera e di frontiera, si supera il principio della responsabilità esclusiva degli Stati-frontiera nella gestione del perimetro di Schengen. Sul versante interno, si delinea un parallelo processo di condivisione delle decisioni sul ripristino temporaneo dei controlli quando la minaccia sia sistemica. L’area di libera circolazione ne esce rafforzata, ma il futuro di Schengen dipende anche da altre variabili, quali la riforma del sistema di asilo e di Dublino, una più efficace politica dei rimpatri dei migranti irregolari e una più stretta cooperazione tra apparati statali nella lotta al terrorismo.
L’Unione europea e i diritti
L’articolo sottolinea l’importanza che la questione dei diritti fondamentali ha avuto per la formazione della stessa idea di Europa. Analizza il graduale potenziamento della tutela dei diritti nell’ordinamento della Comunità e dell’Unione europea, esaminando il ruolo svolto dalla Corte di giustizia, dalle modifiche dei Trattati, dalla CEDU e dalla Corte di Strasburgo, dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Individua un limite di tale processo di potenziamento nella tutela meno consistente attribuita ai diritti sociali. Indica alcuni possibili rimedi e conclude con un cenno agli effetti negativi del «Brexit» in materia di diritti, in ragione del contributo determinante che il Regno Unito storicamente ha dato alla protezione delle libertà e dei diritti fondamentali.
«L’Europa vive di crisi»
«Crisi» è una delle parole più frequentemente usate con riferimento al- l’Unione europea. Le crisi attuali riguardano specialmente un potere pubblico ancora in una fase di crescita. Questo perché l’Unione è una istituzione a formazione progressiva, oltretutto priva di un vero e proprio potere esecutivo. A questa evoluzione contribuiscono, dunque, le crisi stesse, o più precisamente momenti critici, fattori di crisi e reazioni dell’Unione alle crisi stesse. In questo senso, le crisi si sono rivelate uno strumento per tenere sotto controllo lo sviluppo dell’Unione, indirizzandone il percorso e stabilendo i tempi per procedere.
Costituzione e diritto internazionale
L’impatto del diritto internazionale, con le innumerevoli norme vincolanti sui diritti fondamentali ha, nell’attuale contesto globalizzato, mutato il concetto classico di Costituzione intesa come espressione di sovranità di uno Stato, per assumere un significato simile ad un patto di convivenza, aperto a nuovi valori e diritti provenienti da istanze sovranazionali. A tale apertura, si è giunti grazie ad un processo di risoluzione delle problematiche riguardanti la corretta collocazione delle fonti provenienti dal diritto internazionale nell’ambito del diritto interno, nonché considerando l’esistenza un ordinamento europeo al quale il singolo Stato ha ceduto parte della propria sovranità. In tale scenario, un ruolo fondamentale è riconosciuto alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che con il relativo organo giurisdizionale, ha inciso sul processo di costituzionalizzazione del diritto internazionale, volto ad influenzare da un lato il contenuto delle costituzioni e dall’altro l’interpretazione che le corti nazionali danno della Convenzione. Da questa evoluzione è scaturito un modello di relazione inquadrato nella teoria della tutela multilivello dei diritti ed in quella del c.d. dialogo delle corti volti a sancire la priorità del diritto interno rispetto a quello sovranazionale e la compenetrazione tra i diversi livelli di tutela di tali ordinamenti.
Le sentenze della Corte costituzionale (come sono e come si vorrebbe che fossero)
L’articolo compie una analisi strutturale delle sentenze della Corte costi- tuzionale — usando come confronto le decisioni di corti omologhe europee e nord-americane — individuando una serie di punti critici rappresentati dall’as- senza di analisi dei lavori preparatori, della evoluzione della interpretazione della norma parametro attraverso la giurisprudenza della Corte, e di dialogo con la dottrina. Ad essi si aggiungono la insoddisfacente considerazione della dimensione internazionale e comunitaria; la mancanza di una indagine — utilizzando i propri poteri istruttori — sull’impatto economico della decisione; la stringatezza motivazionale e l’assenza di considerazione per le interpretazio- ni e gli argomenti delle parti del giudizio; la impossibilità per lo studioso e il giudice non italianofono di accedere alle sentenze della Corte.
Rassegne
La governance della RAI e la riforma del 2015
Nel 2015 il Parlamento ha approvato l’ennesima riforma della governance della RAI (l. n. 220/2015) dopo quelle del 1975, del 1993, del 1985 e del 2004. L’articolo, dopo una rassegna critica dei precedenti modelli di governance, esamina le novità della riforma, evidenziando come esse accentuino l’influenza del governo sulla RAI. Ciò peraltro si pone in contrasto con i principi enunciati dalla Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 225 del 1974 (secondo la quale l’organo di amministrazione della RAI non può rappresentare «direttamente o indirettamente, espressione, esclusiva o preponderante, del potere esecutivo») e, ancor di più, con l’art. 10 della CEDU nonché con la relativa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e con gli strumenti di soft law del Consiglio d’Europa in materia (secondo i quali gli Stati aderenti hanno l’«obbligo positivo» di assicurare che gli organi di amministrazione del servizio pubblico non siano influenzati dalla politica o, peggio, dal governo). La riforma del 2015, a parte il componente del Cda eletto dai dipendenti della RAI, prevede infatti che sei componenti su sette del Cda siano designati dal Parlamento o dal governo. La «società civile» ed il pubblico in generale continuano perciò ad essere esclusi anche in questo nuovo modello di governance. In definitiva, la riforma rappresenta un’occasione persa due volte, considerato che la coeva nuova disciplina del c.d. canone di abbonamento alla RAI (l. n. 208/2015) sembra poter dare finalmente certezza di risorse alla RAI, realizzando così la seconda condizione per assicurare l’effettiva indipendenza del servizio pubblico, accanto all’autonoma dalla politica.