Fascicolo n. 3 - 2013 luglio / settembre

L’articolo esamina la Costituzione italiana in prospettiva storica, quale espressione di un tempo giuridico “pos-moderno”. Con tale espressione, che caraterrizza il “Novecento giuridico”, l’autore intende un «tempo marcato da caratteri nuovi» i quali «segnalano sommovimenti nel profondo delle stesse fondazioni socio-politiche-giuridiche». La Costituzione italiana è quindi analizzata come “atto di ragione” capace di esprimere e proteggere valori fondamentali della società. Anche grazie all’interpretazione della Corte costituzionale, la Carta del 1947 appare quindi ancora oggi di estrema attualità.

Partendo dalla attuale e generale situazione di crisi dei principi di legalità, di certezza giuridica e di separazione dei poteri, che caratterizza ormai il nostro ordinamento giuridico, in generale, ed il diritto amministrativo, in particolare, e tenendo sullo sfondo la costante oscillazione tra la «forma» e la «sostanza» e la demarcazione tra irregolarità ed illegalità praticabili nel regime di validità dei provvedimenti amministrativi, l’articolo dimostra, attraverso l’analisi giurisprudenziale dei vizi che possono colpire la c.d. «motivazione in diritto» del provvedimento amministrativo discrezionale (omissione, errore e perplessità nel richiamo a norme giuridiche nel corpo del provvedimento), come la tendenza del giudice amministrativo italiano vada nel senso di un superamento dei confini positivamente sanciti dall’art. 21-octies, comma 2 della l. 7 agosto 1990, n. 241, al limite dell’eccesso di potere giurisdizionale.

La locuzione «vigilanza» viene utilizzata, da tempo e in misura crescente, negli atti normativi nazionali. A tale figura hanno anche fatto ricorso, nel passato, molti autorevoli studiosi del diritto amministrativo. Ma il contenuto della stessa non è risultato — né, tuttora, risulta — agevolmente identificabile. In origine, in un ambito condiviso con l’autarchia, la vigilanza aveva ad oggettole relazioni rinvenibili nell’ambito del decentramento burocratico, ricomprendendo i controlli esercitati dallo Stato sull’azione di Comuni e Province. Poi, si è aggettivata, divenendo «informativa», «regolamentare» o «ispettiva», così com’è avvenuto nell’ordinamento del credito e del risparmio. Questa speciale forma d’ingerenza si è sviluppata, in seguito, nei rapporti fra Ministero e soggetti pubblici aventi ad oggetto un’attività d’impresa, mediante l’impiego di direttive. La funzione vigilatoria ha investito l’esercizio di attività di diritto privato, di rilevante interesse pubblico, garantendo l’autonomia riconosciuta ai vigilati. Proprio questa garanzia sembra rappresentare il nucleo unitario della funzione, pur in presenza di una sua articolazione frammentata, correlabile agradi di autonomia differenziati attribuiti all’ente sottoposto all’ingerenza. Nel quadro descritto trovano cittadinanza, oltre alle fondazioni, specialmente bancarie, le Camere di commercio, le autorità portuali, gli enti previdenziali, le Università e gli ordini professionali. Lo sviluppo della funzione, pertanto, risulta valorizzato dalla diffusione, specie in tempi recenti, di autorità amministrative indipendenti, intestatarie di poteri definiti neutrali. Con il che la vigilanza si è dovuta coniugare con la regolazione, in uno spazio dominato dal diritto dell’Unione europea. Le autorità di vigilanza europee (AEV) costituiscono, dunque, il frutto di una «cultura comune della vigilanza», che dischiude effetti, in larga parte, ancora in via di gestazione, in grado di accelerare ilprocesso d’integrazione comunitaria.

Nel Codice dei beni culturali e del paesaggio ampio è lo spazio dedicato alla disciplina del piano paesaggistico. Nonostante che il quadro normativo sia profondamente mutato rispetto alla legge capostipite n. 1497 del 1939, tuttavia, anche la disciplina del Codice ripete molta parte dell’impostazione del passato centrata sulla nozione di paesaggio quale parte pregiata, ma limitata delterritorio. Tale impostazione ha come principale implicazione il rischio che la pianificazione del paesaggio appaia materia attribuita alla competenza dello Stato e delle regioni con conseguente esclusione degli enti territoriali. Tale interpretazione merita di essere contrastata. Ad essa si oppone, infatti, il dettato della Convenzione Europea del Paesaggio del 2000, ispirata ai principi disussidiarietà e di partecipazione delle collettività coinvolte, nonché una recente elaborazione europea di soft law incentrata sul principio di coesione territoriale, economica e sociale. In realtà, lo stesso Codice contiene talune disposizioni che segnalano l’esigenza di coinvolgere anche gli enti territoriali nel processo di pianificazione paesaggistica.

Le Cronache costituzionali 2011 offrono una rassegna sintetica dei principali avvenimenti di rilievo costituzionale dell’anno considerato: tra questi, la crisi del Governo Berlusconi e la formazione del Governo di Mario Monti, il ruolo svolto dal Presidente della Repubblica, l’attività legislativa e le riforme istituzionali, i rapporti tra lo Stato e le regioni e la giurisprudenza della Corte costituzionale.

Quello del centocinquantenario è stato, anche per le pubbliche amministrazioni, un anno segnato dalla crisi economica e dall’instabilità istituzionale. L’esigenza di porre rimedio agli squilibri nella finanza pubblica ha indotto a operare ben tre manovre finanziarie con decretazione d’urgenza (le ultime due del governo Berlusconi, la prima del governo Monti), oltre alla legge di stabilitàe a un ulteriore complesso intervento normativo operato per decreto-legge. La finanza è stata quindi, ancora più che nel recente passato, il motore delle riforme e degli assestamenti amministrativi. Non si sono registrate grandi riforme legislative, iniziative governative o svolte giurisprudenziali, ma molti aggiustamenti normativi e applicativi. Le misure introdotte dal legislatore, per lo più in una logica emergenziale, hanno risentito dell’esigenza di ottenere risultati finanziari immediati, senza un’adeguata preparazione e valutazione di impatto. Per quanto riguarda gli interventi sull’organizzazione amministrativa e sul personale, nonostante l’enunciata intenzione di procedere a interventi mirati e selettivi, hanno continuato a dominare i tagli lineari e le previsioni trasversali. La stessa logica ha caratterizzato interventi normativi di taglio generale volti alla semplificazione e liberalizzazione, in realtà poco innovativi e così generici da essere destinati a rimanere inapplicati. In assenza di grandi riforme, è proseguito il processo di attuazione di alcune delle principali innovazioni degli anni precedenti.