Fascicolo n. 3 - 2019 luglio / settembre

Una riflessione sulla funzione di controllo dovrebbe iniziare con il prendere atto della esistenza di una distanza ormai incolmabile tra quelle che, in linea teorica, dovrebbero essere le finalità di una tale funzione e quelli che, nella realtà, sono i suoi effettivi connotati. Molteplici sono i fattori che impediscono ai controlli di operare secondo il loro autentico fine, ossia quello di garantire l’equilibrio nei rapporti tra Parlamento, governo e pubblica amministrazione. Il fenomeno non è nuovo ma va preso atto che le sue forme di manifestazione sono cambiate nel tempo; l’articolo ne analizza le principali cause e configurazioni in rapporto al contesto attuale, giungendo ad alcune conclusioni.

L’articolo ripercorre le vicende dei controlli amministrativi dopo la «grande riforma» del 1994 (legge n. 20), che dava attuazione alla norma costituzionale (art. 100, comma 2) per cui la Corte dei conti esercita il controllo successivo sui risultati conseguiti dalle gestioni pubbliche mediante l’impiego delle risorse iscritte nei loro bilanci. Si trattava, quindi, di introdurre, come in altri paesi avanzati, un modello di controllo che fosse fondato non solo su valutazioni di legittimità e regolarità delle gestioni, ma anche su analisi della loro efficienza, economicità ed efficacia. Senonché, per motivi molteplici, ma non persuasivi, la Corte dei conti ha ristretto i suoi controlli alla mera legittimità e regolarità dei risultati finanziari conseguiti dalle amministrazioni, con una attenzione complessivamente marginale per l’uso efficiente, economico ed efficace delle risorse (sempre più scarse) disponibili. La riforma del 1994 è, pertanto, a distanza di un quarto di secolo dalla sua approvazione, ancora lontana dall’essere attuata.

Il contributo prende in esame le linee evolutive dei controlli sulla finanza pubblica tra i diversi livelli territoriali di governo, muovendo dalla riforma del Titolo V Cost. del 2001, che ha previsto la soppressione dei controlli eteronomi di legittimità nella prospettiva dell’incremento dell’autonomia politica degli enti sub-statali. Tale riforma è stata conseguentemente bilanciata dal rafforzamento dei controlli sulla finanza territoriale affidati alla Corte dei conti lungo la duplice direttrice dei controlli sulla gestione economico-finanziaria e dei controlli di legittimità-regolarità dei conti, rivolti a prevenire squilibri di bilancio. Il contributo si sofferma, in particolare, sull’analisi dei controlli di legittimità-regolarità dei conti, culminati nel decreto-legge n. 174 del 2012, dimostrando come, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, essi discendano dalla costituzionalizzazione del precetto dell’equilibrio di bilancio e del principio della sostenibilità delle finanze pubbliche. Vengono esaminati presupposti, procedimenti e risultati, mettendo in rilievo aspetti positivi ed elementi critici del sistema dei controlli sulla finanza territoriale. Nelle conclusioni l’analisi si sofferma sugli effetti che potrebbe avere l’ampiamento della legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di legittimità costituzionale ai fini dell’effettivo controllo della finanza territoriale.

Nell’incessante cammino alla ricerca dell’«azione pubblica eccellente», in grado di soddisfare le attese e pretese della collettività degli utenti, l’apporto del «capitale umano» è diventato, nel tempo, uno dei fattori strategici su cui il legislatore italiano ha voluto, in maniera viepiù crescente, indirizzare l’attenzione. Questa è la ragione che spiega, per un verso, l’introduzione nell’ordine giuridico interno di metodi e tecniche di controllo della qualità della performance individuale e organizzativa e, per l’altro verso, di strumenti più stringenti di controllo e sanzione del mancato adempimento degli obblighi che nascono dal contratto di lavoro.

Il contributo indaga le caratteristiche dei controlli amministrativi sui contratti pubblici svolti dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), istituita nel 2014 in sostituzione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di servizi, lavori e forniture (AVCP). L’Anac è il perno del sistema di prevenzione della corruzione amministrativa disegnato dalla legge 6 novembre 2012 n. 190 ed è dotata di numerosi poteri, tra cui quello di vigilanza che viene esercitato anche attraverso forme di controllo. I principali strumenti di verifica sono rappresentati dalle ispezioni, che rientrano tra i controlli successivi e hanno carattere autoritativo, e dalla vigilanza collaborativa, una ipotesi originale di controllo concomitante la cui natura è ancora oggetto di dibattito. Per garantire l’effettività delle regole poste a garanzia del settore e, dunque, il perseguimento degli interessi pubblici, l’Anac deve esercitare i propri poteri di controllo in modo integrato, ridefinendo la funzione di vigilanza alla luce della rilevanza ormai accordata dalle politiche anticorruzione al momento preventivo.

A partire dagli anni Novanta del secolo scorso, sono stati adottati numerosi atti normativi e di alta amministrazione aventi per oggetto il programma di governo, la sua attuazione e il monitoraggio della attuazione stessa. Il problema si pone in stretta e diretta connessione con gli importanti mutamenti avvenuti nel corso di quegli stessi anni, preordinati in vario modo a rafforzare la stabilità e l’efficacia dell’esecutivo. La vicenda teorica procede di pari passo con la vicenda reale. Sempre negli stessi anni, infatti, il tema dell’attuazione e del monitoraggio del programma di governo è indagato dagli studiosi di politiche pubbliche e nelle ricerche sul rendimento dei governi. Questo scritto intende dare una prima sistemazione al complesso dei provvedimenti adottati e proporre tracce per approfondimenti successivi sul punto. A questo scopo, la trattazione si divide in tre parti. Nella prima, si discute della nozione giuridicamente rilevante di programma di governo: questo è importante per definire il perimetro di riferimento delle misure di attuazione e di monitoraggio. Nella seconda, si formula una ipotesi per spiegare quando e perché i governi abbiano iniziato a occuparsi dei problemi legati all’attuazione del proprio programma. Nella terza, infine, le misure adottate per l’attuazione e il monitoraggio del programma di governo sono analizzate e classificate per tipi.

L’articolo utilizza la chiave delle disfunzioni e rimedi nella materia dei controlli sui privati (cittadini e imprese). Tali controlli sono dapprima analizzati in quanto espressione della funzione di polizia, poi qualificati come attività amministrativa e quale strumento del regulatory enforcement. Ciascuna delle principali disfunzioni viene richiamata avendo riguardo ai possibili rimedi, soprattutto con la prospettiva di: contrastare la sfavorevole condizione informativa dell’amministrazione che procede al controllo; consentire che i controlli svolgano l’auspicato effetto di deterrenza dall’inadempimento; disegnare l’organizzazione dei controlli così da renderli effettivi, anche rafforzando i corpi ispettivi; e limitare le occasioni di corruzione che i controlli producono. Si conclude sostenendo che il controllo sui privati non è solo verifica di singoli adempimenti relativi a specifiche obbligazioni pubblicistiche (in vista di possibili sanzioni) ma è anche espressione di governo, dal momento che opera come veicolo per la conoscenza dei pubblici poteri nei più diversi settori di regolazione e con l’obiettivo di rendere le regole effettive.

L’effettività dei controlli contribuisce alla conformità alle norme e al perseguimento del loro obiettivo ultimo. In quest’ottica sono fondamentali le modalità di svolgimento dei controlli, che richiedono proporzionalità al rischio, programmazione, razionalizzazione degli interventi che riguardano una stessa impresa, eliminazione dei costi di controllo non necessari. Le semplificazioni che, dal 2010, hanno affrontato questi aspetti non hanno inciso in modo significativo sul sistema dei controlli, a causa di una serie di fattori che vanno dall’inadeguata formulazione delle riforme, a carenze sul piano dell’attuazione amministrativa (come le difficoltà connesse alla mappatura dei controlli e al conseguente coordinamento dei soggetti pubblici coinvolti). Resta inoltre del tutto marginale la predisposizione di strumenti di stimolo e supporto all’adempimento. Le stesse amministrazioni che cominciano ad esplorare l’uso di algoritmi per una più efficace elaborazione delle informazioni e l’analisi del rischio nella programmazione dei controlli si muovono ancora in un’ottica repressiva, con limitate aperture alla prevenzione delle violazioni. Diversamente, la semplificazione non dovrebbe tradursi in una semplice riduzione dei controlli volta a limitare i relativi costi per le amministrazioni e le imprese, ma dovrebbe consentire lo svolgimento di controlli basati su un’adeguate informazioni, basati sul rischio e supportati da azioni volte a stimolare l’adempimento volontario.

L’articolo esamina il ruolo determinante che la giurisprudenza amministrative ha avuto nella formazione di un diritto del patrimonio culturale in Italia. L’Autore, in particolare, indica quattro «frontiere» custodite dal giudice amministrativo: la identificazione del patrimonio culturale; la circolazione; il riparto di competenze; l’internazionalizzazione. L’analisi mostra quanto importante sia stato il giudice amministrativo nel settore del patrimonio culturale e quanto la sua azione interagisca con principi e istituti fondamentali del diritto pubblico, quali la separazione dei poteri e il controllo giurisdizionale dell’attività amministrativa.