Fascicolo n. 2 - 2014 aprile / giugno

Il saggio esamina il significato della trasformazione costituzionale che ha interessato nel profondo la storia della Repubblica. Il centro della trasformazione è collocato nel progressivo abbandono della concezione «politica» della Costituzione, come complesso di principi da attuare essenzialmente per via legislativa, a favore di una concezione che privilegia la giurisdizione come strumento prioritario di concretizzazione dei principi costituzionali.

La contrattualizzazione del pubblico impiego ha celato l’elemento causale del rapporto che risiede nella rilevanza giuridica degli utenti o amministrati esaltando la relazione bilaterale tra lavoratore e datore di lavoro e accentuando il “movente economico”. Da ciò l’incremento delle retribuzioni dei dirigenti pubblici che non ha eguali e cui non hanno corrisposto maggiori livelli di efficienza, né la tanto auspicata personalizzazione dei rapporti di lavoro. La rilevanza giuridica dei cittadini o utenti si fonda invece in Costituzione: adempiere alle funzioni pubbliche con disciplina e onore, al servizio della Nazione e secondo i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (artt. 54, 98 e 97 Cost.), non ultimo con responsabilità diretta di funzionari e dipendenti pubblici (art. 28 Cost.), che legittima gli interessati ad agire a propria tutela.

Il sistema universitario italiano è interessato da un’estesa riforma, avviata dalla l. 30 dicembre 2010, n. 240, per effetto della quale tutte lecomponenti del sistema sono state investite da importanti innovazioni funzionali e organizzative, espressioni di processi decisionali anch’essi profondamente modificati. Una riforma, ancora in movimento, che necessita di essere governata, anche attraverso il ripensamento del ruolo assolto dai diversi soggetti del sistema, a partire dal centro statale.

L’introduzione di strumenti quantitativi per la valutazione, in particolare per la valutazione dei singoli, pone un’ampia varietà di problemi, attinenti alla robustezza dei dati, alla significatività degli indicatori e così via. È bene che le comunità scientifiche non sottovalutino gli effetti di tali strumenti di valutazione per quel che riguarda l’integrità della ricerca e l’adozione di comportamenti opportunistici quando non abusivi. È necessario che siano le stesse comunità a sviluppare rapidamente anticorpi che limitino i possibili effetti negativi della valutazione quantitativa sulla produzione scientifica italiana.

La storia dei controlli nell’amministrazione italiana dal 1869 (Legge Cambray Digny) all’istituzione delle Regioni. L’affermazione nel 1869 della Ragioneria generale dello Stato e del sistema delle ragionerie nei ministeri impone un preciso modello di amministrazione (“i conti separati dall’amministrazione”) e l’affermarsi di una burocrazia specialistica. I controlli si attenuano durante la prima guerra mondiale, ma sono rafforzati dal fascismo con la riforma De Stefani. Ma cresce allora una finanza parallela, fuori dai controlli centrali, rappresentata dalla spesa degli enti pubblici. Il secondo dopoguerra coincide con la piena affermazione dell’Igop (Ispettorato generale per gli ordinamenti del personale) e con la netta influenza del “partito dei ragionieri”.

L’esigenza di innovare il sistema di formazione e reclutamento degli insegnanti della scuola italiana è, da molto tempo, al centro del dibattito pubblico. Tuttavia l’azione riformatrice è frenata da molteplici ostacoli. Questo scritto, nel tentare di metterli a fuoco, passa in rassegna l’evoluzione della disciplina italiana in questo ambito e puntualizza i caratteri di quella attuale. Inoltre, per meglio valutare gli aspetti di forza e di debolezza del sistema italiano è posta attenzione sull’esperienza degli ordinamenti inglese e francese. Le conclusioni cui si perviene sono le seguenti. Rispetto alla formazione degli insegnanti un riavvicinamento al paradigma più virtuoso vi è stato. Viceversa, il reclutamento è ancora stretto nella contraddizione di dover immettere i migliori e voler dare risposte ai numerosi precari di lungo corso. Il rilancio dell’autonomia scolastica, che trasferisse dal centro alle scuole la responsabilità della gestione del personale insegnante, potrebbe rappresentare una strada per il superamento dell’impasse.

Centrale nel dibattito accademico è stato finora il tema della regolazione della rappresentanza professionale di interessi, o lobbying. Tra gli argomenti discussi solo incidentalmente ce ne sono due che meritano particolare attenzione: il primo è quello della trasparenza. Le soluzioni sperimentate per monitorare il volume (e tipologia) di relazioni tra istituzioni e gruppi di pressione non hanno prodotto, ad oggi, risultati soddisfacenti. Una delle conseguenze è stata l’aumento delle organizzazioni della società civile il cui obiettivo è controllare l’esercizio dell’attività lobbistica, superando l’inerzia degli organismi pubblici formalmente deputati alle attività di controllo. Il secondo tema riguarda il regime di incompatibilità che gravano sui funzionari pubblici che lasciano le pubbliche amministrazioni di appartenenza per lavorare nel settore privato (in gergo, «porte girevoli», o revolving doors). l’incerta applicazione delle regole esistenti e la tensione tra le opinioni favorevoli ai vincoli alla mobilità professionale dei titolari di incarichi pubblici e quelle che, al contrario, considerano questi vincoli inopportuni o, addirittura, inutili, hanno prodotto una disciplina lacunosa e frammentata. Il contributo esamina i due temi ponendo a confronto le soluzioni adottate dai decisori pubblici nazionali e quello europeo. Si descrivono prima tre diverse ipotesi di monitoraggio e controllo della operatività dei rappresentanti di interessi. Si discutono poi le questioni legate all’esercizio di attività di monitoraggio dell’attività lobbistica da parte di soggetti privati. Infine, l’analisi del tema delle revolving doors prende in esame le soluzioni applicate dai legislatori e il dibattito scientifico in merito alla opportunità dei vincoli al trasferimento di un funzionario pubblico al settore privato.

Con il saggio Le Costituenti nella storia, di cui si presenta la riedizione, Massimo Severo Giannini ambisce a concorrere alla preparazione e alla costruzione di un clima costituente con l’intento di fornire ai lettori—in qualità di studioso — elementi e coordinate sul significato, sugli esempi e sulle ragioni di un’assemblea costituente. Lo scritto è la premessa di un impegno in prima persona dello stesso Giannini nelle vicende che hanno condotto all’elaborazione del testo costituzionale e nella sua partecipazione diretta in quella epoca alla vita politica.