Fascicolo n. 1 - 2017 gennaio / marzo

Il saggio analizza l’attualità del pensiero e dell’insegnamento di Feliciano Benvenuti. L’autore osserva che il pensiero di Benvenuti è dietro molti dei processi di cambiamento che hanno interessato il diritto amministrativo nel tempo presente. È possibile cogliere questo esito riflettendo sul mutamento del rapporto del diritto amministrativo con lo Stato, sul riferimento dello stesso diritto amministrativo alla Costituzione, sul ruolo assegnato alle autonomie regionali e locali, sul rapporto tra amministrazione e società. Nel pensiero di Benvenuti è centrale il rapporto con la Costituzione, da una parte, e con la società, dall’altra. Benvenuti ha fornito importanti indicazioni sul modo di fare scienza del diritto. Si può dire che il rapporto di Benvenuti non è stato soltanto con il proprio presente, ma anche con il proprio futuro, quel futuro che egli, con il suo pensiero, ha contribuito a realizzare.

Nell’opera di Feliciano Benvenuti la Costituzione non è solo l’oggetto di uno studio specifico, ma l’ordito del tessuto del suo diritto amministrativo. Essa è inoltre il paradigma della sua stessa idea, non formalistica ma esperienziale, del diritto, come prodotto dell’organizzazione sociale, a contenuto fattuale e programmato, attuato non solo con il comando ma nel dialogo con i cittadini, aperto agli sviluppi interpretativi possibili. In questo contesto si radicano in particolare i concetti di libertà, di autonomia e di sussidiarietà. La libertà deve essere così non solo garantita ma «attiva». L’autonomia è il programma di autogoverno che unisce persona, istituzioni e società. Il dovere di solidarietà, infine, rappresenta un limite della libertà individuale che va oltre il semplice interesse impersonato dall’autorità.

L’articolo ha ad oggetto il contributo visionario di Feliciano Benvenuti nell’interpretare il processo di integrazione europea. Lo scritto ripercorre il tragitto compiuto da Benvenuti al fine del superamento dell’impostazione tradizionale relativa, da un lato, al modo di concepire lo Stato e, dall’altro, all’affermarsi di un’amministrazione sovranazionale. Si perviene a due distinte conclusioni. Più in generale, si evidenzia uno sviluppo non unidirezionale della scienza del diritto amministrativo della seconda metà del Novecento, in ordine al quale non si riscontra la prevalenza di un indirizzo unitario, ma la convi- venza di più percorsi evolutivi. Più specificamente, si determina una integra- zione giuridica europea che è fondata, al contempo, sullo sviluppo di un diritto comunitario con caratteristiche proprie, da un lato, e dall’individuazione di un sostrato di diritto comune degli Stati membri, dall’altro.

La sussidiarietà orizzontale è un principio estremamente ricco di poten- zialità ma questa sua ricchezza rischierebbe di andare sprecata se non ci fossero gli strumenti capaci di «tradurre» le potenzialità del principio in effetti pratici sul funzionamento delle nostre amministrazioni, in particolare di quelle locali. Ma gli strumenti ci sono. Il primo è un modello organizzativo teorizzato vent’anni fa capace di valorizzare tutte le potenzialità della sussidiarietà, definito «amministrazione condivisa». Il secondo è un regolamento comunale- tipo, adottato da molti comuni italiani e in corso di diffusione anche all’estero che, attraverso uno strumento molto semplice, i «patti di collaborazione», regola il rapporto fra cittadini e amministrazioni locali per la cura dei beni comuni. In realtà i patti di collaborazione sono molto più di un semplice strumento per valorizzare le capacità nascoste dei cittadini per la cura dei beni comuni. Essi diventano il momento di individuazione dell’interesse generale nel caso concreto, il «luogo» in cui cittadini e amministrazione insieme definiscono cosa è nell’interesse generale della comunità e come perseguirlo, con quali strumenti, mezzi, procedure, etc. Per questo oggi forse la libertà attiva che per Benvenuti caratterizza la demarchia si può riconoscere nella nuova forma di libertà riconosciuta ai cittadini dall’art. 118, ultimo comma, quando applicando il principio di sussidiarietà fanno vivere la Costituzione.

Un fil rouge corre nel tessuto vario ma compatto dell’opera di Benvenuti: perseguire la «parità delle armi» tra il cittadino detentore di diritti e l’amministrazione-autorità. La costituzione ha inteso valorizzare le autonomie locali e particolarmente la Regione, ma la effettività dell’oggi sarebbe per lui molto deludente. Infine: un cattolico democratico non può non essere un cittadino con un profondo sentimento di laicità.

Il profilo qui brevemente tracciato di Feliciano Benvenuti è quello di un giurista dotato di una cultura non puramente tecnico-positivistica, ma intrisa di valori etici e aperta a una cultura molteplice, e conclude definendo la sua personalità come quella di un «realista utopico».

Il saggio intende offrire una panoramica complessiva dell’opera di Feliciano Benvenuti, con specifica attenzione all’importanza che in essa hanno rivestito i temi squisitamente organizzativi e la riflessione sul ruolo delle autonomie regionali e locali. In particolare, l’autore si propone di dimostrare come, per Benvenuti, i profili organizzativi abbiano una funzione essenziale nel diritto amministrativo, in ragione della loro stretta attinenza al problema della definizione dell’identità costitutiva dell’ordinamento giuridico. È da tale presupposto, infatti, che Benvenuti ha potuto costruire, nel corso del tempo, una complessa e articolata concezione “repubblicana” del diritto amministrativo.

In occasione del centenario della nascita di Feliciano Benvenuti, l’articolo compie un’analisi del pensiero del giurista, in tema di attività amministrativa, strutturata in tre parti. La prima parte analizza i paradigmi del pensiero benvenutiano: la libertà della persona, concetto centrale che capovolge l’idea tradizionale della relazione tra libertà e autorità; la Costituzione repubblicana, che definisce le finalità dell’attività amministrativa e trasforma la posizione dell’amministrazione e la relazione tra persona, società e autorità; l’ordinamento e il normativismo. La seconda parte è, invece, dedicata alla disanima degli elementi essenziali della riflessione del giurista sull’attività amministrativa ov- vero la teoria della funzione, l’amministrazione paritaria, obiettivata e parteci- pata e la teoria del provvedimento. Tale disamina viene condotta attraverso l’esame dello sfondo teorico generale e storico-sociale, e attraverso l’individuazione dei caratteri principali di ciascun elemento. La terza parte, infine, è dedicata all’osservazione dei tratti innovativi della teoria dell’attività ammini- strativa di Benvenuti, degli elementi della sua riflessione che permangono ancora oggi, manifestando una notevole attualità, e di quelli che, al contrario, mostrano una caducità in quanto in parte superati o meno attuali.

L’autore delinea le principali caratteristiche del magistero scientifico di Feliciano Benvenuti che ha contributo in maniera determinante allo sviluppo del diritto amministrativo italiano secondo i principi costituzionali del nuovo ordinamento democratico.

Feliciano Benvenuti ha dato un contributo importante nel disegnare il nuovo ruolo del giurista nella seconda metà del Novecento. Il suo percorso scientifico è stato ispirato da un democratico intento riformatore, volto all’attuazione della Costituzione repubblicana: progettare il diritto, guardare al passato per costruire le nuove dighe a garanzia della libertà individuale e delle formazioni sociali. Se la libertà dell’individuo è stata l’obiettivo da garantire, le nozioni chiave del suo tragitto scientifico sono state quelle di funzione, ordina- mento, comunità, autonomia, partecipazione. Il saggio mira a ricostruire le tre principali direzioni del pensiero benvenutiano: la prima, di teoria generale e, per così dire, metodologica, relativa al concetto di diritto e al ruolo del giurista; la seconda, che un tempo sarebbe stata definita di dottrina dello Stato, analizza gli studi volti alla decostruzione dello Stato e alla valorizzazione dell’ordinamento europeo, da un lato, e dell’autonomia regionale, dall’altro; la terza, più propriamente di diritto amministrativo, pone al centro del sistema la nozione di funzione ed è fondata sul ruolo paritario e partecipativo del cittadino nel procedimento e nel processo.

In questo articolo si presentano i nominativi ed alcuni dati anagrafici dei magistrati eletti in Parlamento dal 1861 fino alle elezioni del 2013 nonché i dati statistici riassuntivi relativi ai magistrati ordinari agli ex magistrati e ai consiglieri di stato. Insieme ai dati, sono esposte le difficoltà di metodo che una ricerca di questo tipo pone con riferimento, in particolare, alle fonti parlamentari.

La bonifica dei siti contaminati rappresenta una delle attività più complesse per la tutela dell’ambiente, non soltanto dal punto di vista tecnico, ma anche dal punto di vista normativo. Dopo alcuni interventi legislativi episodici negli anni Ottanta-Novanta, in materia si sono succedute le disposizioni del decreto «Ronchi» (d.lg. n. 22/1997) e del «Codice dell’ambiente» (d.lg. n. 152/2006), che hanno delineato dei procedimenti amministrativi molto articolati per discipli- nare in maniera organica le bonifiche nei siti «ordinari» e nei c.d. «siti di interesse nazionale» (S.I.N.). Tra i problemi che sono sorti nell’applicazione di tale disciplina, anche in sede giurisdizionale, merita attenzione il profilo riguardante la natura giuridica delle operazioni di bonifica, che, in alcune sentenze dei giudici amministrativi, sono state qualificate come servizio pubblico «in senso oggettivo».