Fascicolo n. 1 - 2015 gennaio / marzo

Luca De Lucia, Daria de Pretis, Fabio Merusi e Sabino Cassese commentano il libro di Eberhard Schmidt-Assmann, dal titolo «Verwaltungsrechtliche Dogmatik». Gli autori esaminano gli aspetti più rilevanti tra quelli messi in luce da questo importante volume: la dogmatica del diritto amministrativo e la sua riforma, gli aspetti principali della c.d. «Nuova scienza del diritto amministrativo», il suo sviluppo futuro e le prospettive.

Dopo una lunga fase che ha visto la Corte costituzionale impegnata nella configurazione delle corrette relazioni costituzionali tra carte e corti dei diritti operanti nello spazio costituzionale europeo, oggi la cornice di principio si può ritenere consolidata. Il tempo sembra essere maturo per iniziare a raccogliere i primi frutti della interazione tra Costituzione nazionale, Convenzione europea dei diritti dell’uomo e Carta europea dei diritti fondamentali dell’Unione europea e per avviare una valutazione sostanziale degli effetti che il composito sistema dei diritti europeo sta generando. Nell’insieme, lo sviluppo della tutela sovranazionale sembra aver innescato un benefico dinamismo giurisprudenziale, che talvolta si è manifestato nella forma di una correzione di orientamenti pregressi, sfociata in una convergenza interpretativa tra le varie giurisdizioni; altre volte si è invece espresso in divergenze giurisprudenziali, alcune delle quali restano tuttora irrisolte. L’articolo esamina queste interazioni, illustrando alcuni casi relativi all’indennità di espropriazione, alla retroattività delle leggi, ai diritti processuali dell’imputato.

Il rapporto fra responsabilizzazione (per i risultati) e responsabilità (per la violazione di regole e di obblighi) dei funzionari amministrativi ha attraversato, in Italia, tre fasi. Prima, vi è stata la responsabilità (civile, amministrativa, disciplinare, penale) senza la responsabilizzazione, essendo concentrata, quest’ultima, in capo al vertice politico dell’amministrazione. Poi, vi è stato il tentativo di introdurre la cultura della responsabilizzazione dei vertici amministrativi, che avrebbe dovuto seguire un circuito autonomo, legato alle valutazioni e misurazioni di efficienza ed efficacia della gestione amministrativa. Infine, vi è stato il tradimento di quel disegno: la logica della responsabilità, per violazione di regole e obblighi, ha inglobato la nuova logica della responsabilizzazione per i risultati. La previsione di obblighi di efficienza ha paradossalmente finito per moltiplicare le ipotesi di responsabilità per violazioni di regole di condotta. Di conseguenza, il funzionario amministrativo italiano si muove in una fitta maglia di prescrizioni legislative e amministrative, assistite da sanzioni. Egli ha bisogno di una grande preparazione giuridica, anziché di una cultura manageriale.

L’autore esplora un nuovo strumento di cooperazione pubblico-privata, sorto recentemente nel Regno Unito. Il Social Impact Bond (c.d. SIB) rappresenta una soluzione innovativa che mira a coniugare amministrazione pubblica, finanza sociale e Terzo settore. Molteplici differenze strutturali ne impediscono l’assimilazione alla concessione di servizi, facendone piuttosto risaltare l’autonomia e l’originalità. Tale strumento presenta certamente alcuni vantaggi volti a risolvere, almeno in parte, i problemi connessi all’uso del diritto privato nel diritto amministrativo, ma la complessità dell’operazione economica costituisce un preciso limite dell’istituto. Infine la sua origine nell’autonomia contrattuale dei privati e la partecipazione dell’amministrazione pubblica quale autentico operatore economico ben descrivono le coordinate del contesto culturale di riferimento.

La disciplina giuridica dei servizi sociali si colloca al centro delle importanti trasformazioni che continuano a caratterizzare i sistemi nazionali di Welfare in Europa: mentre, infatti, a livello statale si assiste ad un sempre maggiore coinvolgimento degli enti locali rispetto all’erogazione di tali servizi, a livello sovranazionale ha preso avvio, in direzione opposta, un processo di «infiltrazione» del diritto europeo della concorrenza. Tale «infiltrazione», venendo ad incidere essenzialmente sui profili organizzativi e strumentali di tali servizi, non appare comunque in grado di scalfire, di per sé, la «sovranità sociale» degli Stati, la quale riposa nell’art. 106, par. 2 TFUE e anche in alcune regolazioni di settore. E tuttavia potrebbe rivelarsi importante – soprattutto al fine di superare le numerose inefficienze e diseguaglianze che ancora caratterizzano molti sistemi nazionali di assistenza sociale –, dare avvio ad un intervento europeo di armonizzazione in tale settore, che sia in grado di stimolare processi virtuosi di riforma a livello nazionale.

Negli ultimi anni il Legislatore ha avviato un interessante processo di internazionalizzazione delle Università italiane che tocca diversi aspetti dell’ordinamento universitario. Tra le diverse misure introdotte, quelle concernenti la modifica della lingua degli insegnamenti hanno suscitato un ampio dibattito, ulteriormente vivacizzatosi a seguito di alcune recenti prese di posizione della giurisprudenza amministrativa. Ma l’assetto al momento individuato lascia irrisolti svariati problemi che chiamano gli interpreti ad una riflessione generale, diretta a comprendere se e in che misura l’internazionalizzazione realizzata attraverso la modifica della lingua degli insegnamenti intercetti la travagliata vicenda dell’autonomia universitaria e possa essere ad essa ricondotta.

«L’ordinamento giuridico» di Santi Romano è l’opera giuridica italiana più tradotta all’estero. La ragione principale di questa sua «fortuna» è dovuta all’esigenza di molte culture giuridiche di trovare una conferma anche nella cultura italiana di un movimento universale del diritto. Con percorsi differenti, molte culture giuridiche sono giunte – anche con anticipo – a conclusioni comuni e analoghe a quelle di Romano, il che prova, in via più generale, che il diritto possa avere svolgimenti ed essere oggetto di riflessioni giuridiche che travalicano i confini nazionali.

Per quanto concerne l’organizzazione, è stato avviato un programma di spending review che ha coinvolto tutti i livelli di governo. A questo programma sono stati affiancati gli interventi anticorruzione. In materia di finanza pubblica, il processo di riforma del sistema di contabilità ha superato lo snodo della riforma costituzionale sul pareggio di bilancio. Con riguardo ai beni pubblici, si è proseguito con misure di razionalizzazione, valorizzazione e dismissione degli immobili. Per quanto riguarda le modifiche alla legge sul procedimento, queste hanno avuto limitato impatto: l’attività amministrativa dei privati deve essere espletata con un livello di garanzia pari a quella delle pubbliche amministrazioni; è positivizzata l’astensione in caso di conflitto di interessi; è resa obbligatoria la conferenza di servizi preliminare in caso di project financing; è modificata, infine, l’organizzazione della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. I contratti pubblici sono oggetto di grande interesse da parte del legislatore, sia pure con finalità non sempre coordinate tra loro: semplificazione, accelerazione delle procedure, trasparenza e contenimento dei costi. Elevatissimo anche il contenzioso, con ben venti decisioni dell’Adunanza plenaria nel biennio. In materia di responsabilità e controlli, il d.l. n. 174 del 2012 ha esteso e diversificato i controlli della Corte dei conti sul sistema delle autonomie, con finalità sia collaborative, sia prescrittive. Si istituiscono nuove fattispecie di giurisdizione contabile a Sezioni riunite: sui piani di riequilibrio degli enti locali e sui c.d. elenchi Istat delle amministrazioni soggette alle misure di contenimento della spesa. In materia di giustizia amministrativa si segnala principalmente l’emanazione del secondo decreto correttivo al Codice del processo amministrativo (n. 160 del 2012). L’organizzazione e la finanza degli enti locali sono oggetto di incisivi interventi, con finalità di revisione della spesa pubblica. Rileva, in particolare, l’iter di riordino delle province, ora configurati come enti di area vasta, con riduzione delle funzioni e modifica del sistema elettorale, ora di secondo grado. Nell’ambito delle funzioni di ordine, i principali interventi hanno riguardato il rafforzamento dell’Agenzia per i beni sequestrati e confiscati, la riorganizzazione del Ministero della Difesa, la riduzione degli uffici giudiziari e dei tempi dei processi, il contenimento del sovraffollamento carcerario. Nell’ambito delle funzioni del benessere, di maggior rilievo sono stati l’estesa riforma del Servizio sanitario nazionale, la riforma del sistema di valutazione scolastico, la sperimentazione della «carta acquisti». Anche le materie del lavoro e delle professioni hanno ricevuto un’ampia attenzione da parte del legislatore nel biennio 2012-2013, anche in considerazione del periodo di congiuntura economica poco favorevole attraversato dal Paese. Le misure più rilevanti hanno perseguito obiettivi di razionalizzazione organizzativa e prevenzione della corruzione, nel settore pubblico, e di incentivazione alla creazione di occupazione e riduzione permanente del tasso di disoccupazione, nel settore privato. In materia di cultura e media, particolarmente importanti sono gli interventi di riforma del sistema universitario e della ricerca. Mentre i lavori pubblici e l’ambiente hanno trovato nella decretazione d’urgenza lo strumento ordinario di governo dei singoli settori, soprattutto con riguardo al tema dei rifiuti. Nell’ambito dei servizi pubblici, gli interventi normativi e regolatori sono stati numerosi ma spesso disorganici, come nel caso dei servizi pubblici locali; le liberalizzazioni sono proseguite e sono stati introdotti poteri speciali in capo al Governo nelle società esercenti attività di rilevanza strategica, fra l’altro, nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni. Nell’ambito della finanza privata, le novità di maggior rilievo è rappresentata dall’istituzione dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (Ivass). Con riferimento alla disciplina dell’economia, i principali interventi hanno riguardato la promozione della concorrenza e il sostegno alle attività economiche e produttive. Si pongono in linea con tali misure anche quelle volte alla  semplificazione di alcune procedure concernenti l’attività edilizia. Con specifico riferimento alla tutela del consumatore, merita menzione l’introduzione di una tutela amministrativa, affidata all’Autorità antitrust, nei confronti delle clausole vessatorie.