La realizzazione e la gestione di infrastrutture: il regime giuridico delle concessioni

Nel 2014, l’Irpa ha condotto una ricerca su “La realizzazione  e la gestione di infrastrutture: il regime giuridico delle concessioni“. La ricerca, svolta da febbraio a ottobre 2014, è stata svolta con il supporto di Autostrade S.p.A.

Di seguito i caratteri principali dello studio e le aree di indagine toccate.

1. La rilevanza del tema

Fino agli anni Novanta del secolo scorso, la realizzazione di infrastrutture è stata essenzialmente legata alla disponibilità di risorse pubbliche. Negli ultimi due decenni, e in misura maggiore a partire dalla crisi del 2008, questo tipo di provvista è stato in grado di coprire solo una esigua parte dell’effettivo fabbisogno. Tale dinamica – come è facile immaginare – proseguirà nei prossimi anni, soprattutto in conseguenza delle politiche di risanamento finanziario avviate in molti paesi, non solo europei. Si sono così sviluppate discipline e pratiche amministrative volte a favorire il concorso dei privati, tramite strumenti di partenariato pubblico-privato (PPP), in particolare mediante l’uso della concessioni di lavori. Questo istituto – il più antico, ma anche il più diffuso – si sostanzia, al di là delle qualificazioni giuridiche dei diversi ordinamenti, nella definizione di un rapporto tra la parte pubblica e quella privata in forza del quale quest’ultima si impegna a realizzare un’opera pubblica con risorse in tutto o in parte proprie, da ripagarsi poi con le entrate derivanti dalla gestione dell’opera medesima per un dato periodo di tempo, decorso il quale l’opera rientrerà nella disponibilità dell’amministrazione.

Nell’attuale contesto, il ricorso a simili strumenti costituisce non tanto un’opzione quanto una vera e propria necessità di cui – in misura sempre maggiore – i diversi Paesi dovranno tener conto nell’obiettivo comune (e concorrente) di attrarre investimenti privati. Questo problema, peraltro, è ancor più importante per l’Italia che, a fronte di un fabbisogno infrastrutturale consistente, sconta – come da più parti rilevato – oggettive difficoltà nell’intercettare l’interesse degli investitori.

2. L’oggetto della ricerca

La ricerca ha inteso ricostruire il regime giuridico delle concessioni nel settore delle infrastrutture di trasporto, in generale, e nel settore delle autostrade, in particolare. Essa è stata svolta in prospettiva comparata, analizzando la disciplina di cinque Paesi: oltre l’Italia, la Francia, il Regno Unito, l’Australia e il Cile. Il termine concessione va quindi inteso in senso descrittivo, così da tener conto delle specificità dei singoli ordinamenti considerati. Nella ricerca si analizzano, in particolare:

1. le fonti giuridiche (vi è una disciplina di diritto positivo? Si tratta di un diritto generale o speciale? Quale spazio è lasciato all’autonomia delle parti? Quali sono i vincoli e/o limiti derivanti da norme internazionali?);
2. il sistema di governance politico-amministrativo (quali amministrazioni sono coinvolte? Ci sono amministrazioni specializzate? Che tipo di attività svolgono?
3. l’individuazione delle opere (chi individua l’opera? Quali caratteristiche deve avere? Come viene sviluppata?);
4. le modalità di affidamento (come è individuata la controparte privata? Quali requisiti sono richiesti? Con quali procedure? Con quali tempi?); la regolazione del rapporto (qual è l’atto che definisce le obbligazioni delle parti? Come sono definite le condizioni di base? Come sono ripartiti i rischi? Con quali strumenti di controllo?);
5. le forme di auto-tutela (l’amministrazione dispone di prerogative speciali? Quali sono le condizioni di esercizio? Quali sono le possibili conseguenze?);
6. il sistema delle garanzie (in che misura è possibile modificare i termini dell’accordo? Cosa accade in caso di cessazione anticipata del rapporto? Qual è il grado di tutela dell’affidamento del privato?);
7. la risoluzione delle controversie (come sono risolti gli eventuali conflitti tra amministrazione e parte privata? Esistono forme alternative alla giurisdizione? Qual è il giudice competente? Con quali tempi?).

3. Obiettivo, articolazione e metodo della ricerca

La ricerca ha avuto come obiettivo l’elaborazione di un rapporto, contenente uno studio comparato sulla realizzazione e gestione delle infrastrutture e sul regime giuridico delle relative concessioni. Il rapporto si articola in cinque parti, una per ciascun Paese considerato. Ogni parte è strutturata secondo una griglia comune di indagine (incentrata sugli otto punti sopra evidenziati – par. 2), anche al fine di agevolare la comparazione dei modelli. L’analisi tiene conto del dato giuridico e di quello empirico, onde verificare il grado di effettiva operatività del modello evidenziato, ed è stata svolta anche sollecitando il confronto con gli operatori.

Gruppo di ricerca: Andrea Altieri, Bruno Carotti, Martina Conticelli, Fabio di Cristina, Chiara Di Seri. Coordinamento scientifico: Lorenzo Saltari. Progetto di ricerca: Alessandro Tonetti.

I risultati della ricerca sono stati presentati in un convegno a Roma Tre, il 23 ottobre 2014. All’incontro hanno partecipato docenti, esponenti delle imprese e rappresentanti delle istituzioni (vai alla notizia dell’evento).

La realizzazione e la gestione di infrastrutture: il regime giuridico delle concessioni

Irpa Working Paper – Policy Papers Series No. 2/2014 – ISSN 2280-868X

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