Il dibattito pubblico per la realizzazione della diga foranea di Genova è il primo caso nazionale di applicazione dell’istituto di cui all’art. 22 del codice dei contratti pubblici; in seno a esso, le preferenze degli interessati sono state raccolte attraverso una modalità digitale, in ragione anche dell’emergenza pandemica che ne ha accentuato (e obbligato) l’utilizzo. Il post, che costituisce la base di una ricerca più approfondita condotta sul tema dal neonato Osservatorio sul Dibattito Pubblico (ODP), analizza le potenzialità ed i limiti che siffatta modalità di esplicazione della procedura ha messo in luce.
Il dibattito pubblico sulla nuova diga foranea del porto di Genova costituisce la prima applicazione italiana del d.p.c.m. n. 76 del 2018, che ha dettato la disciplina attuativa del dibattito pubblico per la progettazione e realizzazione delle grandi infrastrutture, introdotto in termini generali dall’art. 22 del d.lgs. n. 50 del 2016. Nel caso di specie, l’attivazione della procedura è stata funzionale alla progettazione di un’importante opera portuale di interesse nazionale – la c.d. diga foranea – con lo scopo di ampliare il canale di Sampierdarena consentendo anche alle navi di grosse dimensioni di transitare nel porto, favorendo di fatto lo sviluppo dell’area portuale e l’incremento dei traffici in termini economici.
La realizzazione della nuova diga foranea di Genova è stata, quindi, sottoposta alla valutazione della collettività al fine di raccogliere osservazioni e proposte per arricchire il progetto, nonché per cercare di superare gli eventuali dissensi e giungere ad una opera accettata dai cittadini.
Il dibattito pubblico si è articolato in quattro incontri pubblici, svoltisi in modalità digitale per ragioni di sicurezza, e sette incontri della Commissione tecnica, attivata per facilitare il confronto tra le istituzioni e i soggetti interessati alla realizzazione dell’opera, che hanno coinvolto le istituzioni, gli enti, le rappresentanze degli interessi, le associazioni ambientaliste e i comitati cittadini. In particolare, gli incontri pubblici hanno avuto ad oggetto la presentazione dell’opera e del Dossier di progetto e l’approfondimento sulle alternative progettuali e gli aspetti ambientali dell’opera. Gli incontri della Commissione tecnica, invece, sono stati particolarmente apprezzati in quanto hanno consentito il confronto tra i progettisti, gli enti e i portatori di interesse della Città, permettendo di discutere ed approfondire gli aspetti tecnici del progetto.
In particolare, le soluzioni di progetto su cui si è svolta la consultazione pubblica sono state tre. Tenuto conto delle questioni emerse nella procedura di dibattito pubblico il proponente dell’opera – l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure occidentale – ha ritenuto maggiormente opportuna l’alternativa n°3, con la quale sarebbe stata garantita la massima flessibilità operativa per le manovre delle navi.
L’utilizzo dello strumento del dibattito pubblico ha fatto emergere alcuni profili di particolare interesse per questo Osservatorio: l’emergenza pandemica da COVID-19 ha infatti imposto un ripensamento delle tradizionali modalità di svolgimento del confronto, inducendo gli attori del dibattito a ricorrere, per tale procedura, ad una modalità digitale nel solco dell’art. 9 del d.lgs. n. 82 del 2005 (Codice dell’amministrazione digitale), in virtù del quale l’amministrazione favorisce l’utilizzo delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini al processo democratico.
Anche per questo, è stato notato, in un recente post di questo Osservatorio, il caso della Diga foranea di Genova può essere qualificato come un caso emblematico di Online Dispute Resolution.
Sembra allora ragionevole interrogarsi sul grado di effettività del ricorso alle nuove tecnologie nella prospettiva di garantire dei livelli essenziali minimi di partecipazione democratica per la realizzazione della Diga foranea.
Per un verso, è in quest’ottica certamente apprezzabile il fatto che sia stato appositamente creato un sito internet dedicato alla procedura; sito che, non solo ha illustrato le ragioni dell’opera e le alternative progettuali, ma ha anche diffuso il calendario degli incontri programmati e ha messo a disposizione degli interessati i link per potere accedere virtualmente a siffatti incontri: l’utilizzo delle tecnologie ha in questo senso certamente garantito un momento di adeguata informazione per i soggetti interessati dalla realizzazione dell’opera.
Tuttavia, le modalità con cui è stata condotta la procedura, confluite nella Relazione conclusiva del Coordinatore del dibattito, hanno fatto emergere che la strategia digitale, più che risultare funzionale a garantire una effettiva partecipazione dei cittadini – anche in termini contraddittori come è nella prassi della costruzione di opere strategiche – ha avuto quasi esclusivamente una funzione di informazione.
È sulla base di queste premesse che dunque devono essere letti i dati, apparentemente positivi, relativi alla partecipazione degli interessati alla procedura che sono stati diffusi (il dibattito pubblico ha registrato un totale di 903 partecipanti ai webinar, 25.766 persone raggiunte dalla pagina Facebook ad esso dedicata, 15.000 visualizzazioni medie per evento pubblicato online, 60.914 ascolti delle repliche degli incontri andate in onda su Primocanale).
Vero è, poi, che il sito, oltre a costituire una sorta di archivio del dibattito, ha consentito ai cittadini di interagire con il Coordinatore del dibattito ‘fuori’ dagli incontri: è stato infatti attivato un form tramite cui inviare domande ed osservazioni, confluite nei 55 Quaderni degli attori, che costituiscono “patrimonio comune del dibattito” (p. 64 Relazione); tuttavia, l’analisi dei Quaderni presentati (i quali, secondo quanto emerge dalla Relazione, hanno fatto emergere posizioni e sensibilità, diverse fra loro, relativamente alle questioni più rilevanti) consente di sostenere che al confronto hanno partecipato attivamente solo i soggetti che erano già a conoscenza dell’opera e delle problematiche ad essa relative e che invece – in contrasto con la ratio sottesa al dibattito pubblico – èrimasta esclusa la collettività ‘non esperta’, incapace di comprendere le logiche di fondo sottese alla necessità di realizzare la Diga foranea.
Non sembra quindi che questo meccanismo di interazione sia riuscito a eliminare i problemi generati dalle modalità di svolgimento virtuale del dibattito; esso, anzi, li ha per certi versi enfatizzati.
Non è da escludersi, comunque, che i singoli abbiano avuto difficoltà pratica a informarsi adeguatamente e a partecipare attivamente anche a causa dei tempi di svolgimento del dibattito: la procedura, infatti, è stata caratterizzata da dodici incontri, eccessivamente limitati dalla decisione del proponente di restringere la durata dell’intero dibattito a soli quaranta giorni naturali consecutivi.
Probabilmente, se i tempi fossero stati più ampi, i cittadini avrebbero avuto maggiori opportunità di confronto e di studio (e sarebbero a monte state scelte modalità di partecipazione “a distanza” più interattive e meno passive).
Non resta, dunque, che analizzare le modalità di partecipazione che verranno utilizzate nel corso delle prossime procedure di dibattito pubblico, posto che, tenuto conto del perpetuarsi dell’emergenza pandemica, esse saranno verosimilmente ancora quasi esclusivamente digitali.
È anche per questo che è di recente nato l’Osservatorio sul Dibattito Pubblico (presentato on line il 24 settembre 2021, in seno a un seminario di studi sulla partecipazione democratica; per una breve ricostruzione dell’incontro, si veda C. Ramotti, Un seminario sul dibattito pubblico, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 4/2021, pp. 1357 ss.); l’ODP, oltre a raccogliere, in un’unica piattaforma web, tutte le informazioni e le novità che interessano lo strumento del dibattito pubblico e le procedure di confronto che vengono avviate e condotte, si pone proprio il principale scopo di individuare, sulla base delle prassi nazionali e regionali (e invero al di là degli aspetti relativi alla digitalizzazione), delle best practices per la gestione dei processi partecipativi inerenti alle decisioni amministrative complesse (www.osservatoriodibattitopubblico.it).
Si consideri, poi, che la necessità di sviluppare delle modalità digitali capaci di assicurare una effettiva partecipazione degli interessati risulta ancora più forte se si tiene conto del fatto che il caso in analisi ha dimostrato come gli esiti del dibattito pubblico possano essere utilizzati dalle amministrazioni per programmare ulteriori iniziative infrastrutturali, diverse da quella oggetto del confronto: nel caso di specie, ad esempio, molti dei Quaderni degli attori hanno suggerito di sfruttare le discussioni sulla realizzazione dell’opera per stimolare riflessioni volte al miglioramento del rapporto tra Porto e città.
Nel frattempo, non può essere sottaciuto un determinato aspetto, che, nella prospettiva della digitalizzazione, meriterebbe di essere ulteriormente sviluppato.
In particolare, le prossime strategie digitali di tali procedure sembrano non poter prescindere dalla creazione di una Banca Dati dei dibattiti pubblici, incardinata eventualmente presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con l’obiettivo di conservare le modalità e gli esiti di ciascun dibattito pubblico.
Del resto, l’inquadramento digitale degli esiti di tali processi partecipativi sembra porsi in linea con l’idea della “datificazione” della funzione amministrativa, che assume centralità soprattutto per quanto riguarda la fase istruttoria. La creazione di una tale Banca Dati, dunque, consentirebbe il superamento della tradizionale istruttoria ‘per documenti’, in una prospettiva volta ad implementare l’informazione in virtù dei dati raccolti.
In tal modo, dunque, il patrimonio informativo digitale di cui sono titolari le pubbliche amministrazioni, applicato all’istituto del dibattito pubblico, potrà consentire agli attori del dibattito di prendere spunto dalle prassi e dalle attività svolte in precedenza, anche con riferimento alla gestione della procedura, al fine di applicarle, se possibile, al caso concreto. Ma un adeguamento del tipo che si propone non può, evidentemente, prescindere anche da un ampliamento di risorse in capo alle amministrazioni pubbliche, deputate (anche) ad aggiornare il compendio di dati alla luce di nuove (e diverse) procedure.
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