Laureato in Giurisprudenza, è dal 1987 professore ordinario di Diritto amministrativo. Dal 1990 insegna presso la Facoltà di Scienze politiche dell’Università di Pisa, di cui è stato Preside dal 1° novembre 1997 al 31 0ttobre 2004; nell’Ateneo pisano è stato anche Direttore dell’Istituto giuridico della Facoltà dal 1990 al 1996, Pro-rettore per gli affari giuridici dal 1994 al 1997 e primo Presidente del dottorato di ricerca in “Diritto dei servizi pubblici nazionali e locali” dal 2000 al 2004. È stato altresì Presidente della Conferenza dei Presidi delle Facoltà italiane di Scienze politiche dal 2000 al 2003.
Ha in passato insegnato nelle Università di Ancona e Macerata (della cui Facoltà di Scienze politiche è stato Preside), tenendo corsi di Istituzioni di diritto pubblico, Diritto pubblico dell’economia, Diritto degli enti locali, Contabilità di Stato, Tecnica dell’organizzazione dei servizi amministrativi e Diritto amministrativo comparato; ha svolto periodi di studio a Reading e Oxford ed ha tenuto conferenze e seminari presso le Università di Barcellona, Buenos Aires e Montevideo e presso la William Patterson University of New Jersey.
Ha fatto parte nel 1979 della Commissione di studio per la riforma della P.A. nominata dal Ministro per la funzione pubblica Prof. M.S.Giannini; nel 1994 ha presieduto il Comitato di studio su “La pubblica amministrazione e l’Europa”, nominato dal Ministro per la funzione pubblica Prof. S.Cassese; nel 1997 ha fatto parte della Commissione nominata dal Presidente del Consiglio R.Prodi per la riforma dell’ordinamento dei Servizi di informazione e sicurezza e nel 1999 del Comitato scientifico per il recepimento del diritto comunitario in Italia nominato dal Ministro per le politiche comunitarie E.Letta; ha inoltre fatto parte del Consiglio Universitario Nazionale e del Consiglio superiore della Pubblica amministrazione, nonché del Comitato tecnico-consultivo per la legislazione della Regione Marche
Ha pubblicato numerosi saggi e studi su problemi attinenti alla Corte costituzionale, alla organizzazione e alla attività di diritto amministrativo e di diritto privato dell’Amministrazione centrale, regionale e locale, al governo pubblico dell’economia in Italia e all’estero, agli istituti del Welfare, ai rapporti tra ordinamento comunitario e amministrazioni nazionali, nonché sulla scienza del diritto pubblico e amministrativo.
In particolare, sono da ricordare le monografie: “Partecipazioni statali e servizi di interesse pubblico”; “L’ordinamento sezionale del commercio con l’estero”; “Contributo allo studio delle figure giuridiche soggettive nel diritto amministrativo”; “Lo Stato che contratta e che si accorda. Vicende della negoziazione con le PP.AA., tra concorrenza per il mercato e collaborazione con il potere”. Ha inoltre curato, come responsabile di una Unità operativa del progetto finalizzato CNR sull’organizzazione e il funzionamento della P.A., il volume collettaneo “Ordinamento comunitario e pubblica amministrazione”; ha altresì coordinato le attività di Unità locali di ricerca assistite da finanziamenti MIUR, i cui lavori sono stati pubblicati nei seguenti volumi collettanei da lui curati: “Contenimento della spesa pubblica ed efficienza dell’Amministrazione nella crisi dello Stato sociale”; “Il diritto amministrativo dei servizi pubblici tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario”; “Le tutele procedimentali. Profili di diritto comparato”; “Diritto amministrativo e ambiente”; ha infine curato la raccolta di saggi intitolata “I servizi pubblici in ambiente europeo”.
Ha partecipato, con la redazione di alcune voci o saggi, al “Trattato di Diritto amministrativo”, al Dizionario di Diritto pubblico (entrambi curati da S.Cassese), al “Trattato di Diritto amministrativo comunitario” (curato da M.Chiti e G.Greco), al “Trattato di diritto privato sul contratto” (curato da V. Roppo), al Trattato “Comparative Law on Public Contracts” (curato da R. Noguellou e U. Stelkens) e all’”Enciclopedia del diritto”. Ha altresì partecipato alla redazione dei capitoli sui “contratti pubblici” in Manuali collettivi di Istituzioni di diritto amministrativo, di Diritto amministrativo applicato e Diritto amministrativo comparato.
Ha collaborato con varie riviste scientifiche, quali “Giurisprudenza di Merito”, “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, “Politica del diritto”, “Economia pubblica”, “Le regioni”, “Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico”, “Rivista trimestrale di diritto e procedura civile”, “Rivista italiana di diritto pubblico comunitario”, “Giornale di diritto amministrativo”, “Diritto amministrativo”, “Revue francaise d’Administration publique”, “Actualité juridique – Droit administratif”; è membro del Comitato scientifico della rivista “Diritto pubblico”, della “Rivista italiana di diritto pubblico comunitario” e della “Rivista della Corte dei Conti “ e svolge attività di referaggio per alcune riviste.
Ha partecipato come relatore a numerosi convegni e seminari nonché a varie ricerche collettive promosse da diversi centri di ricerca (CNR, Formez, Ciriec, Istao, Isgre, Isap, Fondazione Olivetti, Astrid, Istituto italiano di Scienze amministrative, Arel, Groupe d’Administration publique, Scuola di pubblica amministrazione dell’Università di Barcellona).
Dal 2006 al 2009 è stato componente del Comitato direttivo dell’Associazione italiana dei Professori di diritto amministrativo.