Il decreto semplificazioni sembra rispondere alla necessità, determinata dalla pandemia da Covid-19, di garantire un’amministrazione digitale e digitalizzata in grado di erogare servizi da remoto. La rinnovata sensibilità riuscirà a consentire il superamento di quella ritrosia culturale che, fino ad ora, ha frenato la trasformazione digitale amministrativa?
Con la legge n. 120 dell’11 settembre 2020 è stato convertito il decreto legge n. 76/2020, intitolato Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale.
Da una rapida lettura delle misure di digitalizzazione emerge immediatamente che non sono state adottate misure di semplificazione tecnologica, consistenti nell’informatizzazione di determinati istituti, procedimenti o adempimenti. Semplificazione e innovazione digitale sono stati trattati come due distinti obiettivi.
Le misure di innovazione digitale contenute nel decreto sembrano rispondere alla necessità, determinata dalla pandemia da Covid-19, di garantire l’accesso all’amministrazione e la prestazione di servizi pubblici “a distanza” (al fine di ridurre gli spostamenti, gli assembramenti e, comunque, i contatti fisici), piuttosto che di semplificare l’organizzazione e l’azione amministrativa.
Esigenza di implementare i servizi pubblici digitali che, tuttavia, non è meramente contingente, trovando origine nelle esigenze di cittadini e imprese di avere un’amministrazione più rapida, trasparente e di immediata interlocuzione, a fronte dell’inadeguatezza dell’attuale offerta di servizi on line della pubblica amministrazione italiana (ampiamente illustrata nei post di B.Carotti e mio).
Il decreto semplificazioni e, in particolare, le disposizioni del Titolo III° dedicate alle Misure di semplificazione per il sostegno e la diffusione dell’amministrazione digitale, con una scelta legislativa che non appare coerente con gli obiettivi di semplificazione, si limita, per lo più, a novellare disposizioni vigenti (principalmente, del Codice dell’Amministrazione Digitale).
Tale modalità d’intervento, oltre a non rendere immediatamente intellegibili e comprensibili le modifiche introdotte, non consente di attribuire una valenza sistematica all’intervento che, anziché rappresentare una riforma organica, costituisce una mera collazione di diverse misure inserite in un unico testo normativo con le quali è stata introdotta l’ennesima “riforma” del Cad.
Nel tentativo di dare una valenza sistematica al decreto è possibile distinguere le misure introdotte in materia di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni in quattro ambiti:
- L’accesso ai servizi in rete delle pubbliche amministrazioni;
- Le infrastrutture e le piattaforme digitali;
- Il coordinamento della trasformazione digitale;
- Le misure puntuali di semplificazione.
Come già rappresentato l’impatto più significativo del decreto semplificazioni è rappresentato dalle misure finalizzate a estendere, in attuazione del principio del digital first, i contatti da remoto e l’offerta di servizi erogati on line da pubbliche amministrazioni usufruibili dai cittadini attraverso l’identità digitale.
È stato innanzitutto implementata la disciplina del diritto di accesso digitale, inteso quale diritto dei privati a fruire di servizi pubblici on line, senza tuttavia imporre il progressivo switch off (dell’opzione analogica, in favore di quella digitale).
Le amministrazioni pubbliche sono tenute a rendere fruibili e accessibili tutti i servizi in modalità digitale, anche tramite smartphone e tablet. Attraverso l’applicazione IO i cittadini potranno contattare tutte le amministrazioni e usufruire dell’intera offerta di servizi pubblici digitali attraverso un’unica applicazione, che consente di interloquire, salvare i propri certificati, segnare le scadenze amministrative e pagare, in modo rapido e sicuro direttamente dal dispositivo mobile.
Sono altresì equiparate alle istanze e alle dichiarazioni sottoscritte con firma autografa apposta in presenza del funzionario competente quelle presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici.
Tra le misure volte a facilitare l’accesso ai servizi in rete delle pubbliche amministrazioni, si annovera un’importante semplificazione mnemonica volta a eliminare le duplicazioni dei sistemi esistenti presso ciascuna amministrazione: è imposto alle amministrazioni di consentire l’accesso ai propri servizi in rete esclusivamente tramite gli strumenti già vigenti e disponibili di identificazione digitale, quali il sistema pubblico d’identità digitale (Spid) e la carta d’identità elettronica (Cie) (sui quali si v. il post di B.Carotti).
Con il decreto semplificazioni è stato semplificato e agevolato, anche in vista dell’avvio della piattaforma delle notifiche digitali, sia l’utilizzo del domicilio digitale (sulla cui valenza semplificatoria si rinvia al post di M.Mazzarella) da parte dei cittadini, sia le notificazioni per via telematica alle pubbliche amministrazioni, riconoscendo valore legale anche agli indirizzi pec indicati nell’Indice delle pubbliche amministrazioni (IPA), qualora un ente non risulti iscritto al Registro Generale degli Indirizzi Elettronici (Re.G.Ind.E.)
Rilievo primario, al fine di garantire la trasformazione digitale delle pubbliche amministrazioni, è attribuito anche alla realizzazione di piattaforme che garantiscano l’interoperabilità dei dati in possesso di soggetti pubblici (in merito si v. il post di G.Vesperini) e alla razionalizzazione (uniformazione) delle infrastrutture digitali del paese.
Innanzitutto, l’art. 35 del Decreto semplificazione al fine di tutelare l’autonomia tecnologica del Paese, consolidare e razionalizzare le infrastrutture digitali delle pubbliche amministrazioni e razionalizzare dei centri per l’elaborazione dei dati pubblici ha previsto la realizzazione del c.d. cloud nazionale, nel quale dovranno migrare i centri elaborazione dati pubblici privi dei requisiti minimi di sicurezza.
È stata integralmente riscritta la disciplina della Piattaforma Digitale Nazionale dei Dati, confermando le novità introdotte con il D.L. n. 34/2020 in ordine al superamento della fase di sperimentazione della Piattaforma Digitale Nazionale dei Dati, all’affidamento in via definitiva della gestione della predetta infrastruttura tecnologica alla Presidenza del Consiglio dei ministri e all’ampliamento dell’ambito d’applicazione della PDND anche ai gestori di servizi pubblici e a società in controllo pubblico (sul quale si v. il mio post).
La nuova disposizione definisce la PDND come un’infrastruttura tecnologica che rende possibile l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle basi di dati delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di servizi pubblici mediante l’accreditamento, l’identificazione e la gestione dei livelli di autorizzazione dei soggetti abilitati ad operare sulla stessa, nonché la raccolta e conservazione delle informazioni relative agli accessi e alle transazioni effettuate suo tramite.
Le amministrazioni e i concessionari pubblici sono tenuti a rendere disponibili le proprie basi dati, attraverso la PDND, essendo escluse soltanto le sole informazioni relative a ordine e sicurezza pubblici, difesa e sicurezza nazionale, polizia giudiziaria e polizia economico-finanziaria.
Il decreto semplificazioni ha completato il processo di semplificazione nella gestione elettronica e centralizzata dei pagamenti prevedendo che entro il 28.2.2021 i sistemi di pagamento in favore di pubbliche amministrazioni, gestori di pubblici servizi e società a controllo pubblico debbano essere integrati con la piattaforma dei pagamenti di PagoPa S.p.A. (che a sua volta dovrà essere integrata con l’applicazione IO).
Con l’art. 26 del decreto semplificazioni è stata introdotta una disciplina organica della piattaforma digitale per le notifiche delle pubbliche amministrazioni.
In particolare, le amministrazioni, quando sarà a regime il sistema, potranno notificare atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni, in alternativa alle altre modalità previste dalla legge, mettendo a disposizione i corrispondenti documenti informatici sulla piattaforma per la notificazione digitale degli atti (che potrebbe funzionare tramite blockchain come evidenziato nel post. di P.Rubechini).
La notificazione tramite piattaforma è alternativa, facoltativa e unilaterale. Alternativa, in quanto non è prevista l’abrogazione delle altre modalità di notificazione degli atti. Facoltativa perché l’adesione alla piattaforma e il suo utilizzo è su base volontaria. Unilaterale, dal momento che gli unici soggetti legittimati a notificare tramite la piattaforma sono esclusivamente le pubbliche amministrazioni.
La notificazione può avere ad oggetto, qualsiasi atto, provvedimento, avviso o comunicazione, anche per i quali non è previsto l’obbligo di notificazione al destinatario. Sono esclusi solo gli atti processuali, gli atti relativi alle procedure di espropriazione forzata, nonché determinati atti dei procedimenti di competenza delle autorità di pubblica sicurezza.
Con il decreto semplificazioni sono state introdotte anche molteplici misure volte a garantire il coordinamento informatico, insuscettibili ad essere ricondotte a un piano unitario.
In particolare, è stata trasferita alla Presidenza del Consiglio dei ministri la funzione originariamente attribuita all’AgID di coordinamento informatico delle amministrazioni statali, regionali e locali, con la finalità di progettare e monitorare l’evoluzione strategica del sistema informativo della pubblica amministrazione.
Il quinto comma dell’art. 31 attribuisce a Sogei S.p.A. il compito di innovation procurement broker, con lo specifico compito di definire e sviluppare servizi e prodotti innovativi da mettere a disposizioni delle amministrazioni committenti, al fine di assicurare la piena efficacia dei progetti di trasformazione digitale.
Il decreto semplificazioni ha introdotto, sempre nell’ambito delle misure di coordinamento, l’art. 13 bis al Cad con il quale, al fine di favorire la digitalizzazione e garantire il necessario coordinamento sul piano tecnico delle varie iniziative di innovazione tecnologica, è stato imposto alle amministrazioni di progettare, realizzare e sviluppare i propri sistemi informatici e servizi digitali (in coerenza con gli obiettivi dell’agenda digitale italiana ed europea) nel rispetto del codice di condotta tecnologica, la cui adozione è demandata al Capo del dipartimento della struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri competente per la trasformazione digitale, sentiti l’AgID e il nucleo per la sicurezza cibernetica e acquisito il parere della Conferenza unificata
La medesima disposizione prevede poi che le amministrazioni possano avvalersi, singolarmente o in forma associata, di uno o più esperti nello sviluppo e nella gestione di processi complessi di trasformazione tecnologica e digitale, in collaborazione con il responsabile per la transazione digitale dell’amministrazione.
Tra le misure puntuali di semplificazione, introdotte con il decreto n. 76/2020, assume un rilievo peculiare il c.d. diritto a innovare, che prevede uno speciale regime derogatorio per i progetti presentati da imprese, Università ed enti di ricerca, pubblici e privati, spin off e start up universitari volti a sperimentare iniziative attinenti all’innovazione tecnologica e alla digitalizzazione.
Possono essere autorizzati alla sperimentazione, per una durata non superiore a un anno, solo i progetti che apportano concreti ed effettivi profili di innovazione tecnologica, con impatti positivi sulla qualità dell’ambiente o della vita e concrete probabilità di successo.
Al termine della sperimentazione, la struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri competente per la trasformazione digitale, sulla base degli accertamenti svolti, attesta se l’iniziativa promossa dall’impresa richiedente si è conclusa positivamente ed esprime un parere sulla opportunità di modifica delle disposizioni di legge o di regolamento che disciplinano l’attività oggetto di sperimentazione al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro competente per materia che, entro novanta giorni, promuove le iniziative normative e regolamentari eventualmente necessarie per disciplinare l’esercizio dell’attività oggetto di sperimentazione.
Il decreto semplificazioni è intervenuto anche in materia di smartworking, stabilendo che il ricorso alla modalità di lavoro agile semplificato, nei limiti indicati all’art. 263 del d.l. n. 34/2020, è consentito “a condizione che l’erogazione dei servizi rivolti a cittadini e imprese avvenga con regolarità, continuità ed efficienza, nonché nel rigoroso rispetto dei tempi previsti dalla normativa vigente”.
Alla luce della breve disamina, sembrano permanere le criticità endemiche in ordine alla mancanza di un’effettiva semplificazione normativa e organizzativa in materia di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni (sulla organizzazione si v. il post di V.Bontempi).
Tuttavia, il decreto semplificazioni tenta di imprimere alla trasformazione digitale delle pubbliche amministrazioni un’accelerazione significativa, in relazione alle esigenze rese più urgenti dalla precedente crisi pandemica da Covid-19, quali l’erogazione e l’organizzazione di servizi “da distanza”.
L’auspicio è che la rinnovata sensibilità circa la necessità di un’amministrazione digitale e digitalizzata e l’obbligato sviluppo di competenze (sul quale si v. il post di G.Buttarelli) consenta finalmente di superare la ritrosia culturale che, fino ad ora, ha frenato la trasformazione digitale amministrativa (che la crisi rappresentasse un’irripetibile occasione per accelerare il processo di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni che il governo avrebbe dovuto cogliere era stato evidenziato nel post sul d.l. n. 34/2020).
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